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中共中央、國務院日前印發(fā)2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，全面定調2014年及今后一個時期農業(yè)農村工作。

這是中央一號文件連續(xù)11年聚焦“三農”。今年的關鍵詞“全面深化農村改革”站到了俯瞰全局的高度，提出抓緊構建新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略，利用國際市場調劑和補充國內糧食供給，首次提出賦予農民對承包地承包經營權抵押、擔保權能。

探索創(chuàng)新不搞“一刀切”

文件確定進一步解放思想，穩(wěn)中求進，改革創(chuàng)新，堅決破除體制機制弊端，堅持農業(yè)基礎地位不動搖，加快推進農業(yè)現(xiàn)代化。

2014年中央一號文件全文約10000字，共分8個部分33條，包括：完善國家糧食安全保障體系；強化農業(yè)支持保護制度；建立農業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制；深化農村土地制度改革；構建新型農業(yè)經營體系；加快農村金融制度創(chuàng)新；健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制；改善鄉(xiāng)村治理機制。

文件指出，全面深化農村改革，要堅持社會主義市場經濟改革方向，處理好政府和市場的關系，激發(fā)農村經濟社會活力；要鼓勵探索創(chuàng)新，在明確底線的前提下，支持地方先行先試，尊重農民群眾實踐創(chuàng)造；要因地制宜、循序漸進，不搞“一刀切”、不追求一步到位，允許采取差異性、過渡性的制度和政策安排；要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動，賦予農民更多財產權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。

慎重推進農宅財產權轉讓

文件強調，要以解決好地怎么種為導向加快構建新型農業(yè)經營體系，以解決好地少水缺的資源環(huán)境約束為導向深入推進農業(yè)發(fā)展方式轉變，以滿足吃得好吃得安全為導向大力發(fā)展優(yōu)質安全農產品，努力走出一條生產技術先進、經營規(guī)模適度、市場競爭力強、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國特色新型農業(yè)現(xiàn)代化道路。

文件提出，實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略；更加積極地利用國際農產品市場和農業(yè)資源，有效調劑和補充國內糧食供給；穩(wěn)步推進從財政預算編制環(huán)節(jié)清理和歸并整合涉農資金；開展農業(yè)資源休養(yǎng)生息試點；在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。在保障農戶宅基地用益物權前提下，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓等。

□解讀“一號文件”

1

如何推進土地改革

承包地“三權分離”

【文件】

穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。

中國社會科學院農村發(fā)展研究所教授黨國英說，一號文件提出一系列改革措施，其中的重大問題歸根到底都涉及農村土地。如探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤，逐步建立農產品目標價格制度，涉及農業(yè)支持政策核心的提高補貼精準性問題，必須從農村承包地確地確權確股著手。

一號文件首次提出，賦予農民對承包地承包經營權抵押、擔保權能。中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文表示，農民通過農村土地的轉讓承包獲得租金，就是因為轉讓了經營權；經營權就是收益，抵押經營權就是抵押土地的預期收益，即使抵押失敗了，也只涉及抵押的農民與銀行約定的3年或者5年經營權，不會改變集體所有制，這種探索是可行的。

“農業(yè)補貼要提高精準性，使補貼真正流向種糧大戶、專業(yè)合作社。種糧大戶要容易認定、方便操作，就必須加快農村承包地產權明晰。”黨國英說。

國土資源部法律中心主任孫英輝表示，文件提出落實所有權、穩(wěn)定承包權、放活經營權，承包地所有權、承包權、經營權“三權分離”正式提上農村土地制度和產權法治建設層面，再一次推動農村生產力的大釋放。依法推動承包權主體同經營權主體分離，是生產力、生產關系調整之必需，也是保障農民權益當務之急。

孫英輝說，文件多次提出推動修訂相關法律法規(guī)，當務之急包括修改農村土地承包法、物權法等。承包經營權分離、集體建設用地入市、宅基地管理制度改革等涉及產權制度改革，是全面深化改革的重要內容,應堅持頂層設計、長遠立法與試點結合。

2

如何保障糧食安全

積極利用國際市場

【文件】

抓緊構建新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略。更加積極地利用國際農產品市場和農業(yè)資源，有效調劑和補充國內糧食供給。在重視糧食數量的同時，更加注重品質和質量安全。

中國農科院農業(yè)經濟與發(fā)展研究所所長秦富說，去年末中央經濟工作會議提出“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的20字方針，這次中央一號文件則提出抓緊構建新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略，體現(xiàn)了把糧食安全作為重中之重的地位，上升到了基本國策。

國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶認為，糧食安全新戰(zhàn)略跟過去有很大變化，一是安全保障的范圍有所收縮，從過去籠統(tǒng)的糧食概念收縮為谷類和口糧；第二個大變化是把適度進口作為糧食安全的一個重要組成部分。在開放的環(huán)境下，更好統(tǒng)籌兩個市場兩種資源是我們做出的重大調整。同時，立足國內解決吃飯問題，飯碗端在自己手里的立場沒有變，要提高國內產能，通過科技支撐，使口糧得到更好保證。

文件提出建立最嚴格的覆蓋全過程的食品安全監(jiān)管制度。中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院教授鄭風田對此表示，此次文件和以往最大不同在于，從注重數量轉為數量質量并重，以可持續(xù)的方式確保數量、質量雙安全。

農業(yè)部食物與營養(yǎng)發(fā)展研究所副所長王東陽認為，文件一大亮點是突出強調了食品安全的責任，把食品安全納入考核評價。以前農產品質量安全出現(xiàn)問題，更多的是追究個人和經營主體責任，這次明確地方政府屬地責任，并列入考核評價，有利于把安全監(jiān)管責任落到實處，確�！吧嗉馍系陌踩�”。

3

如何城鄉(xiāng)一體化

城鄉(xiāng)要素平等交換

【文件】

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動，賦予農民更多財產權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。開展村莊人居環(huán)境整治。加快推動農業(yè)轉移人口市民化。

中國社科院農村發(fā)展研究所研究員李國祥認為，一些農村“垃圾靠風吹，污水靠蒸發(fā)”，生態(tài)環(huán)境、水電路氣等基礎設施非常糟糕。如何建設美麗鄉(xiāng)村值得研究。未來我國即使實現(xiàn)70％的城鎮(zhèn)化率，還有四五億人在農村。農村環(huán)境改善，政府要積極承擔，不能成為記憶中的故園。

葉興慶說，通過美麗鄉(xiāng)村建設，建設農民美好生活的家園，讓留在農村的農民能夠享受更好的教育、醫(yī)療等公共服務和社會保障，逐步提高農村公共服務質量，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會保障制度并軌，縮小城鄉(xiāng)公共服務差異。對此，一要讓人出得來，保障各種權利，土地、住房等財產要保護；二要進得來留得下，使農民能穩(wěn)定就業(yè)，融入城市社會保障體系，享受均等公共服務。

4

如何保護農業(yè)資源

耕地試點休養(yǎng)生息

【文件】

促進生態(tài)友好型農業(yè)發(fā)展，開展農業(yè)資源休養(yǎng)生息試點，加大生態(tài)保護建設力度。抓緊劃定生態(tài)保護紅線。

國務院發(fā)展研究中心研究員程國強說，我國農業(yè)資源環(huán)境已到了承載極限。土地重金屬污染、地下水的過度開采、過度使用化肥農藥等問題，急需得到切實有效改善。耕地、林地、水等農業(yè)資源到了該休養(yǎng)生息的階段，必須實現(xiàn)制度創(chuàng)新才能從根本上轉變發(fā)展方式。

中國農科院農業(yè)經濟與發(fā)展研究所資源與環(huán)境經濟研究室主任朱立志說，推進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，在路徑方面要著重以科技創(chuàng)新提高水、農藥、化肥等農業(yè)資源利用效率。在發(fā)展目標上既要考慮可持續(xù)發(fā)展，還要考慮穩(wěn)定農業(yè)發(fā)展增加農民收入，強調可持續(xù)發(fā)展不能侵害農民利益。在發(fā)展步驟上要堅持穩(wěn)中求進，科學規(guī)劃。如先保護污染嚴重的地區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，然后推廣開來，有序推進。

“既要謀劃地上的生產量，還要關注地下的生產力�！敝炝⒅菊f，“應適當分區(qū)休養(yǎng)生息。如糧食主產區(qū)糧食減緩增產幅度，非主產區(qū)增加一點。另外，水生植物淀粉和山林植物淀粉的生產潛力還沒有充分發(fā)揮，山水林都能夠產生糧食油料，要有‘立體糧食’的思路."